Юлия Соболевская: Пиар и политическая шумиха – Госсоветник Соболевская об отчёте Счётной палаты РФ

Можно ли найти конструктивность и новизну в отчете Счетной палаты?

Состоявшийся 7 апреля 2021 г. в Государственной Думе ежегодный отчет Счетной палаты России – одно из основных событий текущей недели.

Этот высший орган государственного аудита нашей страны играет серьезную роль не только в экономической, но и в общественно-политической жизни. Отсюда заметен широкий общественный интерес к отчету Счетной палаты, возглавляемой известным политиком и государственным деятелем Алексеем Кудриным, активно и умело использующим информационные возможности для формирования прогрессистского имиджа данного ведомства.

Возникает ключевой вопрос: как оценивать Счетную палату при обилии направлений деятельности, меняющейся обстановке, множестве деталей, характеризующих контрольные и экспертно-аналитические мероприятия?

Критерии оценки

В 107-страничном Отчете Счетной палаты о работе в 2020 году, прежде всего, обращает на себя внимание раздел об основных выводах (занимающий шесть страниц), где по логике и должны бы излагаться главные идеи и мысли.

Именно качество выводов, разработанных под руководством доктора экономических наук А.Л. Кудрина, заслуживает углубленного экспертного исследования и обсуждений.

Однако в данном разделе вместо качественных и емких обобщений идет детализация на подразделы («предварительный аудит», «оперативный анализ», «последующий контроль», «аудит государственных программ») на основе заключений на законопроекты о бюджете и об его исполнении и четырех оперативных докладов.

В одном из пунктов выводов справедливо констатируется, что 31 из 45 госпрограмм недостаточно соответствуют документам стратегического планирования, однако системные причины этого не раскрываются, не поднимаясь до уровня обобщений и последующих государственных задач.

В следующем пункте констатируется общеизвестная неустойчивость бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Однако констатация остается на уровне общих слов, а системные причины опять не раскрываются и не связываются с комплексом факторов.

Помимо того, отмечается рост государственного участия в деятельности инвестиционных фондов, однако хорошо это или плохо, оценки в Отчете отсутствуют.

Таким образом, раздел «Выводы» разочаровывает и огорчает, поскольку авторы не поднимаются над обилием фактического материала, содержащегося в Отчете. Не раскрываются необходимые системные причины и следствия. Обилие деталей способно размыть основную мысль, даже если бы она присутствовала в данном разделе.

Особенности Отчета за 2020 год

Суммируя сказанное на основе анализа содержания Отчета о работе Счетной палаты за 2020 год, выделим главное:

• во-первых, обширные констатации уже известных проблем в экономике и государственных финансах вместо раскрытия причин уязвимых мест и определения путей их решения;
• во-вторых, дефицит внимания к необходимому изучению управления государственными финансами и акцентирование непосредственно на самих экономико-финансовых проблемах;
• в-третьих, наличие необъяснимых пробелов в Отчете, где должны бы раскрываться результаты мониторинга достижения национальных целей и реализации национальных проектов, включая усилия Счетной палаты по решению этих задач;
• в-четвертых, явно просматривающиеся в Отчете и в текущей деятельности попытки высшего органа государственного аудита заниматься несвойственными общественно-политическими проблемами, в том числе по обеспечению так называемой «открытости» российского государства.

Это при том, что Счетной палате не удалось в полной мере добиться открытости в своей деятельности, когда даже на ее сайте не представляется возможным найти итоги проведенного ею полномасштабного исследования восприятия Счетной палаты гражданами России и другими категориями респондентов.

В целях политического пиара приходится рассматривать повышенное внимание Счетной палаты к вопросам цифровизации и к формированию какой-то «цифровой зрелости», что может увести российское общество от обсуждения целей, этапов, ежегодных результатов важного и финансово-емкого процесса к информационно-пропагандистской кампании.

Через политическую призму невольно воспринимаешь и многочисленные декларации руководства Счетной палаты о необходимости ускоренного решения проблем бедности в нашей стране, обтекаемые и неконкретные рекомендации, направляемые в Правительство РФ («дополнить стратегические документы подробным описанием трансформационного механизма и логики влияния мер государственной политики на достижение целевых эффектов роста доходов и снижения бедности»). Острая и болезненная проблема бедности определяется, увы, уровнем развития экономики, а решать широкий спектр экономических и финансово-бюджетных задач удалось бы активнее за счет повышения общей эффективности деятельности высшего органа государственного аудита.

Вопросы без ответов

Почему ежегодно Счетной палатой фиксируется большое количество нарушений и недостатков в проверяемых организациях? Каковы системные причины, а не ситуативные? Позволяет ли уровень компетенции российских финансистов и бухгалтеров работать с минимальным количеством нарушений или без них? Качество законодательства в финансово-бюджетной сфере устраивает ли ее работников?

Ответы на поставленные вопросы настойчиво ищешь в Отчете за 2020 год. Тем не менее, приходится констатировать их отсутствие.

Алексей Кудрин – это опытный политик, сумевший сформировать яркий имидж сторонника прогресса. Однако результаты Счетной палаты видятся скромными, если сбросить с них пелену пиара и политической шумихи.

Управление государственными финансами и аудиторский контроль

Один из серьезных вопросов и изъянов в деятельности СП – это дефицит внимания к управленческой стороне государственного бюджетирования, к содержанию и к механизмам (инструментам) администрирования (управления) в сфере государственных финансов, а ведь именно здесь, в управленческой деятельности коренятся как причины успехов, так и причины недостатков.

Вместо необходимых обобщений и стратегических оценок – многократные повторы известных и малоизвестных цифр, что мешает объективной оценке деятельности Счетной палаты в 2020 году.

Смог ли высший орган государственного аудита занять свое место в управлении целями стратегического развития России? Где результаты мониторинга достижения национальных целей и реализации национальных проектов? Достаточно ли усилий Счетной палаты в этом направлении? – из Отчета за 2020 г. понять трудно.

Необходимость концентрации на основной деятельности

Сегодняшняя Счетная палата обладает серьезными ресурсами для качественной стратегически ориентированной деятельности: наличие традиций и накопленного потенциала за 25 лет; квалифицированный персонал, часть которого получала образование еще в советский период времени; кредит общественного и политического доверия известному российскому финансисту Алексею Кудрину, что со свойственной энергией он наконец-то займется стратегическим анализом и стратегическими оценками в сфере государственных финансов, углубленным мониторингом достижения национальных целей и реализацией государственных программ.

Для этих надежд немало оснований, поскольку результаты деятельности Счетной палаты в 2020 году, в общем и целом, впечатляют: определенный рост объема средств, возвращенных в отчетном году в бюджет; рост числа проведенных экспертиз нормативных правовых актов и др.

О многом также могут сказать 334 контрольных мероприятия, проведенных в рамках аудита формирования и контроля исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, а также Союзного государства. Обширная деятельность и усилия по реализации законодательных целей и задач Счетной палаты России вызывают понимание и поддержку.

Однако удивляет приверженность обветшавшим подходам, бухгалтерский стиль высшего органа государственного аудита в нашей стране.

Практически невозможно обнаружить позитивную динамику изменений в сфере государственных финансов. Роль Счетной палаты тоже оценивать нелегко. Плохо просматриваются также инструменты и механизмы, с помощью которых она решает необходимые задачи. Без всего этого сложно говорить о какой-либо новизне в Отчете, да и в самой деятельности ведомства.

Просматривается дублирующая роль Счетной палаты по отношению к научным организациям, занятым прогнозированием экономического развития, к конкретным федеральным министерствам (Минэкономразвития, Минфину) и к иным контрольным органам.

Перекосы в текущей деятельности Счетной палаты проявляются и в Отчете, который затруднительно воспринимать из-за дефицита стратегического анализа, из-за повторов в тексте, свыше трети которого посвящены неосновной деятельности (взаимодействию с Федеральным Собранием, общественными организациями, гражданами, международными структурами).

Опираться на традиции, учитывать опыт предшественников!

Сравнивая работу Счетной палаты с уровнем 2011 – 2012 гг., можно обнаружить заметный разрыв, в том числе проявляющийся в качестве ежегодных отчетов.

Представленный на сайте Отчет о работе за 2020 год неплох для аппаратного совещания. В нем множество цифр и справедливых констатаций с описанием ситуации.

Однако сегодняшней Счетной палате России надо бы подниматься до уровня работы, достигнутого данным ведомством еще в 2011 – 2012 гг. под руководством доктора юридических наук, генерал-полковника Сергея Степашина.

Если взять хотя бы один из отчетов Счетной палаты тех лет, мы увидим, что объем текста, посвященного выводам, в два раза меньше, чем в сегодняшнем отчете. Тем не менее, материал подавался компактно и емко. Формулированию выводов предшествовали обозначенные предпосылки для дальнейших обобщений.

Главный вывод дифференцировался на подвыводы. Экономический анализ сопрягался с нормативно-правовым. На основе всестороннего анализа выявлялись и обозначались тенденции и проблемы. Предлагались пути их решения.

Сформировавшиеся в прошлом десятилетии традиции подготовки отчета и конкретные организационно-управленческие практики нужно бы учитывать и сегодня, поскольку в управлении государственными финансами, а также в сфере аудита крайне важны преемственность методов и форм контрольной и экспертно-аналитической деятельности.

Признаем, что сформулировать обобщения в концентрированном и емком виде на двух-трех страницах и в четырех-шести пунктах – это сложнее, нежели на семи или десяти страницах, однако это необходимо в интересах повышения эффективности государственного управления и качества управления государственными финансами в нашей стране.

Причины дефицита новизны в оценках и выводах

В Счетной палате трудились и трудятся десятки, а может быть, сотни высококвалифицированных сотрудников. Однако неизбежен вопрос: Почему в Отчете за 2020 год дефицит в глубоких и свежих оценках, а речь идет об общеизвестных фактах?

Вопрос о новизне – сложный и многоаспектный. Поэтому выскажу свое мнение и предположения, что причины этого коренятся в фактическом прекращении сотрудничества Счетной палаты с РАН, с академическими учреждениями. Если десять лет назад заметную часть официального или неофициального экспертного состава составляли академики, член-корреспонденты, ученые с именами, в том числе из российских регионов, то в последние несколько лет – малоизвестные личности, малоизвестные организации:

• АНО «Инфокультура», возглавляемое членом всевозможных международных организаций, в том числе по продвижению какого-то «понятного языка» в России;
• Центр перспективных управленческих решений, которым руководит персона без какого-либо опыта управленческой деятельности: бывший старший следователь-криминалист, в дальнейшем – исследователь в одном из колледжей Германии (где ученые одновременно с музыкантами и писателями занимаются исследованиями в свободном формате).

Обозначенные факты заслуживают более широких обобщений, поскольку просматриваются кадровые и психологические трудности Алексея Кудрина при взаимодействии с научным сообществом, с Российской академией наук. И эта проблема не только персональная, но более широкая, сказывающаяся на экспертно-аналитическом уровне деятельности всей Счетной палаты.

В современном российском обществе велики ожидания насчет ее программирующей роли не только как контролера, но стратегического партнера проверяемых объектов, в качестве которых выступает широкий круг органов власти, организаций и иных структур с государственным финансированием.

Эксперты, аналитики, руководители разных уровней ждут от Счетной палаты качественных и емких обобщений и стратегических предложений, а не многократного повторения каких-либо цифр, пусть даже важных.

Состоявшийся в среду 7 апреля 2021 г. в Государственной Думе отчет – это крупное общественно-политическое событие, итоги которого еще долго будут обсуждаться и нельзя исключать, что окажут значительное влияние на последующие события в нашей стране.